El Consejo de la Comisión Nacional de la Competencia, en su reunión de 19 de diciembre de 2012, ha aprobado el informe relativo al Anteproyecto de Ley de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria con las implicaciones del mismo desde el punto de vista de la competencia efectiva en los mercados. La solicitud de informe tuvo entrada en la Comisión el 24 de octubre de 2012. La documentación remitida consistió en el mencionado Anteproyecto de Ley y su correspondiente Memoria de Análisis del Impacto Normativo.
El sector alimentario español ocupa un lugar estratégico en la economía española atendiendo a cifras relativas a su producción, participación en el PIB y empleos que genera. Conforme señala la Exposición de Motivos del proyecto, la cadena de valor del sector alimentario presenta asimetrías en el poder de negociación de los agentes que participan en el mismo, derivando en una falta de transparencia en la formación de precios, prácticas comerciales potencialmente desleales, y prácticas contrarias a la competencia que distorsionan el mercado y tienen un efecto negativo sobre la competitividad de todo el sector agroalimentario.
Para la CNC «el Anteproyecto de Ley objeto de análisis (en adelante, APLCA) pretende mejorar el funcionamiento y la vertebración de la cadena alimentaria para aumentar la eficacia y competitividad del sector agroalimentario español, así como “conseguir un mayor equilibrio en las relaciones comerciales entre los diferentes operadores de la cadena de valor”, regulando determinados aspectos de las relaciones comerciales entre éstos.
El Título I trata las Disposiciones generales, su ámbito de aplicación, sus fines, sus principios rectores y determinadas definiciones a efectos de la aplicación de la Ley. Se contiene igualmente la previsión de colaboración entre Administraciones Públicas en aplicación de la Ley, y el necesario sometimiento de las relaciones reguladas por la misma a la normativa de defensa de la competencia. Destaca, dentro de este Título, el establecimiento de determinados umbrales de cara a la sujeción de los operadores a las previsiones relativas a las prácticas incluidas bajo la rúbrica “Contratos alimentarios”.
El Título II lleva por rúbrica el Régimen de contratación y prácticas comerciales abusivas y se compone de dos capítulos. El primer capítulo regula los contratos alimentarios, estableciéndose la obligación de formalización por escrito, los elementos mínimos del contrato, se regulan las condiciones para la realización de subastas electrónicas, y se establece la obligación de conservación de documentos relacionados con los contratos y subastas que se celebren en el marco de lo dispuesto en la Ley. El segundo capítulo se refiere a las prácticas comerciales abusivas, prohibiéndose en primer lugar las modificaciones unilaterales y pagos comerciales no previstos. En relación con la información comercial sensible se establece la prohibición de exigir a otro operador información sobre sus productos que no resulte justificada en el contexto de las relaciones comerciales. Adicionalmente se establece un artículo sobre gestión de marcas que prohíbe el aprovechamiento indebido por parte de un operador de la iniciativa empresarial ajena, mediante la utilización de envases, presentación del producto, marcas y nombres comerciales.
El Título III regula las Buenas Prácticas en la contratación alimentaria, y se compone de dos capítulos. En el primer capítulo se prevé la creación del Código de Buenas prácticas impulsado por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (en adelante, MAGRAMA) y las organizaciones representativas de productores y distribuidores. Se regulan aspectos básicos de su contenido y se crea un Registro Estatal de Buenas Prácticas Mercantiles en la Contratación Alimentaria al que podrán adherirse todos aquellos operadores firmantes del citado Código de Buenas Prácticas. En el capítulo segundo se prevé también la posibilidad de que los operadores de la cadena alimentaria puedan suscribir otros códigos de buenas prácticas que también podrán inscribirse en el mencionado registro estatal.
A través del Título IV se crea el Observatorio de la Cadena Alimentaria que sustituirá al Observatorio de precios de los alimentos. Se regulan pormenorizadamente sus funciones y se prevé que su composición y funcionamiento se desarrolle reglamentariamente. En el Título V se regula la Potestad sancionadora, estableciéndose los principios generales aplicables, tipificándose las infracciones y sanciones, y delimitándose las competencias para el ejercicio de la misma. Por último, el Título VI, Mejora de la vertebración de la cadena alimentaria, prevé diversas iniciativas del MAGRAMA para el fomento de la integración de los operadores, desarrollar nuevos canales de comercialización y el desarrollo de medidas para el fomento de la calidad, la mejora de la eficiencia logística, la innovación y la utilización de nuevas tecnologías.
En la Disposición adicional primera, se regulan los Laboratorios agroalimentarios para el control oficial, estableciéndose las tasas que podrán cobrar por la prestación de sus servicios los Laboratorios alimentarios del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. La Disposición final primera establece una Modificación de la Ley 38/1994, de 30 de diciembre, Reguladora de las Organizaciones interprofesionales agroalimentarias. Entre otros aspectos se establecen nuevas funciones para las organizaciones, se modifican los porcentajes de representatividad, se facilita la creación de organizaciones interprofesionales en productos con calidad diferenciada, y se realizan algunos cambios en relación a las infracciones y sanciones. Finalmente la Disposición final segunda procede a la Modificación de la Ley 2/2000, de 7 de enero, Reguladora de los contratos tipo de productos agroalimentarios. En ella se incluye la posibilidad de que a la hora de fijar el precio se incluyan indicadores de precios o costes libremente fijados por las partes, y se actualiza el régimen de infracciones y sanciones.
La CNC considera que cualquier iniciativa destinada a disciplinar las relaciones comerciales entre los operadores de la cadena agroalimentaria debería resultar compatible con la eficiencia dinámica, consustancial al buen funcionamiento del sector y, en general, de la economía. La Comisión estima que el órgano proponente del Anteproyecto debería reconsiderar parte de su contenido en atención de razones de necesidad y proporcionalidad de la norma, ello sin perjuicio de las cuestiones que pueda asimismo suscitar su eficacia. En particular:
· El Anteproyecto generará inseguridad jurídica y una burocratización no necesaria y desproporcionada de las relaciones comerciales entre agentes de la cadena, en particular teniendo en cuenta los umbrales utilizados para delimitar el ámbito de aplicación de las obligaciones que se imponen a las partes de la relación y el régimen administrativo sancionador al que se someten determinadas prácticas comerciales.
· El Anteproyecto tipifica como infracción administrativa determinadas prácticas comerciales que, de hecho, resultan eficientes y fomentan el dinamismo a lo largo de la cadena de producción.
· El sistema de infracciones administrativas y régimen sancionador propuesto, de articulación compleja tanto a nivel Estado-Comunidades Autónomas como en relación con la aplicación de la normativa vigente, genera un elevado riesgo de ruptura de la unidad de mercado al posibilitar la aplicación incoherente del régimen dependiendo del ámbito territorial de referencia.
3. Los efectos y riesgos anteriormente mencionados, junto a los derivados de la superposición a este régimen de un Código Buenas Prácticas Mercantiles en la Contratación Alimentaria (y otros posibles códigos de ámbito diverso) que se pudiesen firmar por los operadores de la cadena, se pueden desactivar o atenuar:
· eliminando el catálogo de prácticas comerciales que se consideran abusivas en la Ley y, en consecuencia, el régimen sancionador administrativo previsto.
· Limitando las obligaciones que establece el Anteproyecto al ámbito de las relaciones comerciales continuadas, que son las que generan eventuales desequilibrios.
· Recogiendo en su caso, en el Código voluntario, la precisión o concreción de determinadas prácticas a las que los operadores firmantes, en desarrollo de su facultad de autorregulación y de forma compatible con la normativa de competencia, se comprometen a no incurrir.
Las prácticas comerciales abusivas o desleales surgidas del desequilibrio en la relación comercial ya están prohibidas en el ordenamiento vigente, y existen instrumentos jurídicos menos restrictivos de la libertad contractual que el previsto en el Anteproyecto para expulsar de la cadena alimentaria tales conductas, cuya eficacia puede ser adecuado testar. En particular, las obligaciones de formalización de los contratos o de conservación de documentos que introduce el APLCA, resultan idóneas (y proporcionales con las modificaciones propuestas) para una aplicación efectiva en el ámbito de la cadena alimentaria de los instrumentos jurídicos disponibles para perseguir las prácticas comerciales nocivas. Una eficacia que se podría reforzar atribuyendo a las Administraciones públicas sectoriales legitimación activa para el ejercicio de las acciones judiciales que permiten la prohibición de las prácticas comerciales ilícitas, y la facultad de centralizar información al objeto de denunciar tales comportamientos competitivos ante la autoridad de competencia.
